國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部日前聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，要求在已有劃定永久基本農(nóng)田工作的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。

兩部強(qiáng)調(diào)，劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)“紅線”，先從500萬(wàn)以上人口特大城市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市開始，要與城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)“紅線”劃定等工作協(xié)同開展，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多規(guī)合一工作相銜接。這意味著三條紅線“三位一體”，城市“大餅”決不能再攤下去了。

城鎮(zhèn)化“攤大餅”： 一些地方劃遠(yuǎn)不劃近、劃劣不劃優(yōu)

近20年來，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，各地“攤大餅”趨勢(shì)明顯，城鎮(zhèn)化單純依賴土地增量擴(kuò)張難以為繼。將范圍細(xì)化至城鎮(zhèn)周邊及交通沿線，與目前“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化模式不無關(guān)系。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智此前表示，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度相差較大，城市用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)已超過合理閾值。從數(shù)據(jù)來看，1990年至2000年，我國(guó)城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大90.5%，但城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)52.96%，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.71倍。2000年至2010年，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83.41%，城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)45.12%，相差1.85倍。

國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令也認(rèn)為，為了GDP發(fā)展、政績(jī)和財(cái)政等多重原因，我國(guó)城市面積正以脫離現(xiàn)實(shí)的規(guī)模在擴(kuò)張。“城市的定位和目標(biāo)都太離譜，好大喜功，建設(shè)國(guó)際大都市的口號(hào)泛濫。截至目前，中國(guó)有655個(gè)城市提出來要走向世界。在200多個(gè)地級(jí)市中，有183個(gè)城市提出要建國(guó)際大都市。規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)高，投資規(guī)模大。生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城、國(guó)際一流、世界領(lǐng)先之類的口號(hào)，比比皆是。”

發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心2013年6月份發(fā)布的一份調(diào)查顯示，12個(gè)省的156個(gè)地級(jí)以上城市中提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個(gè)，占92.9%。12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū)，其中沈陽(yáng)要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū)。在144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)地級(jí)城市提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū)，平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。另161個(gè)縣級(jí)城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè)，占41.6%。

與之形成鮮明對(duì)照的是，目前一些城市規(guī)劃建設(shè)用地與優(yōu)質(zhì)耕地的重疊度較高，大中城市周邊還有不少優(yōu)質(zhì)耕地未劃為永久基本農(nóng)田，城市發(fā)展占用優(yōu)質(zhì)耕地的現(xiàn)象仍比較突出；同時(shí)，兩部在核查中發(fā)現(xiàn)，一些地方仍存在劃遠(yuǎn)不劃近、劃劣不劃優(yōu)的現(xiàn)象。

目前全國(guó)12個(gè)省(區(qū)、市)建設(shè)用地總量已接近國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的2020年規(guī)劃控制目標(biāo)數(shù)。這一現(xiàn)象在北上廣深等大城市格外突出。近期開始依法披露的省級(jí)土地二調(diào)結(jié)果顯示，北京、上海、天津三大直轄市距突破2020年耕地保護(hù)指標(biāo)已是“咫尺之遙”。相對(duì)比1996年第一次土地調(diào)查結(jié)果，北京市耕地凈減11.67萬(wàn)公頃，年均減少8,980.9公頃；離北京市2020年耕地保有量指標(biāo)21.47萬(wàn)公頃，僅有約1.24萬(wàn)公頃。

除了城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)耕地的占用，耕地自身的退化亦威脅著18億畝耕地紅線。日前，農(nóng)業(yè)部在江蘇揚(yáng)州召開全國(guó)耕地質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，會(huì)上透露，目前耕地退化面積占耕地總面積的40%以上。據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)，1996年至2009年，全國(guó)減少耕地逾2.03億畝，大多數(shù)是優(yōu)質(zhì)耕地，僅東南5省就減少水田1798萬(wàn)畝，相當(dāng)于減掉福建全省水田面積。

優(yōu)質(zhì)耕地急劇減少，成為中國(guó)大城市“城鄉(xiāng)失衡”突出問題。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦認(rèn)為，這已成為中國(guó)城市化進(jìn)程“扯后腿”問題。

“城鎮(zhèn)周邊的耕地，多是長(zhǎng)期形成的高產(chǎn)田，在城鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，被鋼筋水泥一圈一圈地吃掉，會(huì)造成嚴(yán)重后果。”國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明年初在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上說，劃定好永久基本農(nóng)田，將“倒逼”劃定城市發(fā)展邊界。

　劃定永久基本農(nóng)田 城建需繞道

　　永久基本農(nóng)田最早在十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出。此后，國(guó)土資源部曾發(fā)布多個(gè)文件推進(jìn)永久基本農(nóng)田的劃定。

　　2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確指出，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆。國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明今年初在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上說，中國(guó)將從500萬(wàn)人口以上大城市周邊開始劃定永久基本農(nóng)田，并逐步劃定覆蓋全部城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的耕地紅線。

　　此次《通知》要求在已有劃定永久基本農(nóng)田工作的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。此外，它還規(guī)定了先行展開城市和具體時(shí)間表。根據(jù)《通知》安排，北京、沈陽(yáng)、上海、南京、蘇州、杭州、廈門、鄭州、武漢、廣州、深圳、成都、貴陽(yáng)、西安14個(gè)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作將先行展開，全國(guó)永久基本農(nóng)田劃定和成果完善工作將于2016年底前全面完成。這既是對(duì)有關(guān)部門和各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的一道明令，也為嚴(yán)防死守耕地紅線提供了有力保障。

《通知》指出，劃定工作要貫徹落實(shí)中央的最新要求，遵循耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重的原則，按照布局基本穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的要求，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。

　　劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)“紅線”，要與城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線劃定等工作協(xié)同開展，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多規(guī)合一工作相銜接；在劃定過程中，涉及基本農(nóng)田數(shù)量或布局發(fā)生變化、需要相應(yīng)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的，應(yīng)依法依規(guī)、規(guī)范有序進(jìn)行調(diào)整完善。

　　兩部要求，各省(區(qū)、市)先從500萬(wàn)以上人口特大城市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市開始，按照城鎮(zhèn)由大到小、空間由近及遠(yuǎn)、耕地質(zhì)量等別和地力等級(jí)由高到低的順序，穩(wěn)步有序開展劃定工作。此外，要加強(qiáng)部省聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同。劃定工作由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府負(fù)主體責(zé)任，由國(guó)土資源主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，兩部負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督檢查。

　　不過，這些好規(guī)定在執(zhí)行過程中仍存在跑偏甚至淪為一紙空文的可能，因此必須給基層政府戴上“緊箍咒”。對(duì)此，《通知》從強(qiáng)化組織保障、加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督和加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)三方面提出了具體要求。要求各地加強(qiáng)政府組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真謀劃，精心部署，做到人員落實(shí)、經(jīng)費(fèi)到位，確保按時(shí)、保質(zhì)、保量完成各項(xiàng)工作任務(wù)；要建立定期上報(bào)和通報(bào)制度，適時(shí)督導(dǎo)、檢查；對(duì)不按規(guī)定劃定永久基本農(nóng)田的，要依法依規(guī)追究有關(guān)單位和個(gè)人責(zé)任。

　　張占錄表示，城鎮(zhèn)周邊耕地一旦劃為永久基本農(nóng)田，意味著“一寸都不能占”，目前“攤大餅”式的城市擴(kuò)張模式將受到遏制。

　　姜大明也曾表示，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，城市建設(shè)必須跳出去，搞串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式發(fā)展。他還稱，將在此基礎(chǔ)上，修訂城市土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，盡快把城市發(fā)展邊界確定下來。

　　探索多規(guī)合一 盡快把城市發(fā)展邊界確定下來

　　未來的“城市邊界”需要以規(guī)劃形式落地，并通過立法形式確定下來，使之具備法律效力和權(quán)威性。這樣也能夠使城市規(guī)劃保持連續(xù)性，不會(huì)出現(xiàn)過去那種政府一換屆、規(guī)劃就換屆的情況。同時(shí)必須加大督察問責(zé)力度，加快相關(guān)法律修改，把土地保護(hù)、利用、管理納入更加完善的法治軌道。這也是依法治國(guó)、依法執(zhí)政的核心要義所在。

　　在國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼的視野中，耕地紅線、永久基本農(nóng)田、城市建設(shè)用地開發(fā)邊界和生態(tài)紅線落在新一輪土地利用總體規(guī)劃中是密不可分、互為前提的幾條線。“如果城市開發(fā)邊界定不下來，永久基本農(nóng)田就不可能劃定。反過來說，開發(fā)邊界確定之前，也得先把永久基本農(nóng)田劃定。”

　　“但有一點(diǎn)很明確，耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，是劃定紅線的基本原則。”他解釋說，也就是先在規(guī)劃圖上把永久基本農(nóng)田和需要保護(hù)的生態(tài)用地“摳出來”，盡可能以此為基礎(chǔ)來劃定開發(fā)邊界。

　　董祚繼表示，“建設(shè)是可以避讓的，可耕地是長(zhǎng)期形成的，不允許占用，如果一定要搞建設(shè)，就跳過去、繞過去。”他說，要將原來劃定建設(shè)用地預(yù)留區(qū)中的優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)換出來，嚴(yán)禁占用。

　　為了防止城鎮(zhèn)化無序擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)，保證城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，嚴(yán)格按照城市規(guī)劃是重要一環(huán)。日前，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國(guó)28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

　　所謂“多規(guī)合一”并非指只有一個(gè)規(guī)劃，而是指在一個(gè)空間內(nèi)，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。習(xí)近平總書記在2013年年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議講話中指出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以這個(gè)為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。

　　“多規(guī)合一”的探索有利于各個(gè)城市制定一個(gè)綜合性的指導(dǎo)性規(guī)劃，統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃以及人口和環(huán)境規(guī)劃等內(nèi)容。與此同時(shí)，將打破各部門規(guī)劃過濫又各自為政的現(xiàn)象，逐步形成現(xiàn)代化的規(guī)劃行政體系和規(guī)劃法律體系，這將有助于避免城市規(guī)劃的盲目與混亂，讓中國(guó)的城市真正發(fā)揮城市應(yīng)有的功能。

　　財(cái)經(jīng)評(píng)論員李文海告訴記者，“多規(guī)合一”的好處和難點(diǎn)都在于對(duì)平衡的把握，具有很強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)普適性。他說，城鄉(xiāng)一體化中“多規(guī)合一”的重心還在于土地規(guī)劃，核心是解決建設(shè)用地的供給來源與農(nóng)村同步發(fā)展和農(nóng)民順利進(jìn)城就業(yè)這對(duì)矛盾。

　　但是，城鎮(zhèn)化意味著中國(guó)需要大力發(fā)展中小城市，而這些城市在這種發(fā)展和約束當(dāng)中，如何因地制宜同時(shí)，又能科學(xué)的協(xié)調(diào)和規(guī)劃，這需要更多的專業(yè)支持，尤其是在規(guī)劃方面，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃具有超前性，不能僅靠探索。

　　根據(jù)近期地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和面臨的難點(diǎn)問題，國(guó)土資源部有關(guān)部門將結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線劃定，將劃定的城市開發(fā)邊界落實(shí)到法定規(guī)劃中，進(jìn)一步探索邊界管理的政策措施。(綜合新華網(wǎng) 經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 中國(guó)國(guó)土資源報(bào) 中國(guó)網(wǎng) 鎮(zhèn)江日?qǐng)?bào)等相關(guān)報(bào)道)